Ілюстрація з відкритих джерел
"Не вдалося внести зміни до Конституції, щоб закріпити цю успішну реформу"
Які найголовніші позитивні зміни щодо децентралізації в Україні ви виділили б, а що досі не зроблено?
Віталій Безгін: Це спільна робота уряду, парламенту і самого місцевого самоврядування. Адже будь-які акти, що ухвалюють на центральному рівні, без імплементації на місцях нічого не варті. За 11 років були різні скликання парламенту, але ключовий момент ― попри зміни влади, реформа протягом 11 років залишається у пріоритеті. Це важливо. Що стосується маркерних точок, то 1 квітня 2014 року ― це безпосередньо відправна точка, коли країна перебувала на початку агресії з боку РФ і змогла здійснити такий крок. Дві інші важливі точки ― це зміна адміністративно-територіального устрою України, коли період добровільного об’єднання завершився адміністративним, а також бюджетна децентралізація, яка була зафіксована змінами до Бюджетного кодексу восени 2020 року. Отже, ми розуміємо, що при будь-якій зміні влади відкривається вікно можливостей, щоб ухвалювати радикальні речі. Децентралізація є яскравим підтвердженням цього.
Віталій Безгін. Фото: sluga-narodu.com
Сергій Шаршов: Що стосується трьох ключових речей, які вдалося реалізувати в межах реформи місцевого самоврядування:
Найперше ― це справді формування нової територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування, коли у нас відбулося укрупнення та створення об’єднаних територіальних громад.
Друге ― наділення нової територіальної основи абсолютно новими повноваженнями щодо органів самоврядування, більшість із яких сконцентровані саме на мешканцях цих громад.
І третє ― збільшення відповідного фінансового ресурсу, якого раніше органи місцевого самоврядування не мали. Статистика свідчить про те, що відбувається активне накопичення фінансових ресурсів та зростання місцевих бюджетів.
Чого не вдалося досягти ― це внесення змін до Конституції, де ми мали б закріпити цю успішну реформу і продовжити її.
"Децентралізація ― це про три речі: повноваження, ресурси та відповідальність"
Сьогодні вже назріли зміни у частині того, хто має наглядати за законністю в ухваленні рішень громадами?
Віталій Безгін: Зміни назріли давно. Це так само лежить у площині Конституції, бо ми дійсно розуміємо, що децентралізація ― це про три речі: повноваження, ресурси та відповідальність. На превеликий жаль, з точки зору відповідальності та цивілізованого діалогу між центральною та місцевою владою ми трохи пасемо задніх. Ми єдина країна на Європейському континенті, яка не має цивілізованого нагляду за законністю. Але ці речі треба було реалізовувати так само із 2014-15 років, тому що коли ти отримуєш більше грошей і повноважень, міцнієш, але водночас перебуваєш без нагляду і тим більше ти зацікавлений, щоб цього нагляду не було, це природний політичний процес. Тому маємо слабку ланку нашої реформи. Проте чинний парламент, через об’єктивні причини, тобто через воєнний стан, відповідні зміни до Конституції не зможе проголосувати.
Але хоча б формальний нагляд над законністю хтось здійснює?
Сергій Шаршов: Правильно було б сформулювати, що зараз у системі адміністративного нагляду спостерігається певний хаос. Тому що є велика кількість органів державної влади, які здійснюють відповідний нагляд і контроль. Йдеться про силові структури та різного роду інспекції. Проте тут панує хаотичність та невизначеність, з ким органи самоврядування можуть проводити консультації та отримувати відповідні роз’яснення, чи правильно вони ухвалюють ті чи інші рішення. Основні громади утворилися у 2020 році, тобто 4-5 років тому, за 2 роки до повномасштабної війни. Тож зрозуміло, що велика кількість громад бояться робити ті чи інші кроки, бо не мають відповідного досвіду. Має бути єдиний орган, що забезпечуватиме правомірність цих рішень, але він повинен виступати партнером, надавати консультації та допомагати громадам.
Сергій Шаршов. Фото з відкритих джерел
Хто в Україні здійснюватиме нагляд за законністю рішень територіальних громад?
Віталій Безгін: Залежить від того, коли ми зможемо змінити Конституцію. Адже наша Конституція має пострадянські складові. По суті це будуть префекти, а станом на зараз ― це голови районних державних адміністрацій.
"Є повне розуміння, що нагляд має бути"
Чи готові місцеві органи влади до впровадження нагляду за їхніми рішеннями?
Тетяна Єгорова-Луценко: Хотіла б насамперед сказати, про той рівень самоврядування, який я представляю. Це обласні та районні ради. Ми неодноразово обговорювали питання нагляду та законопроєкт 4298. Наша асоціація абсолютно виважено та спокійно до цього ставиться, за умови врахування пропозицій від обласних і районних рад. На сьогодні є повне розуміння, що нагляд має бути і він повинен бути чітко прописаним у законі. Так працюють в усьому Євросоюзі, тож це не викликає жодного обурення з боку обласних та районних рад. Справді, ми розраховували на подальше розмежування повноважень та створення обласних та районних виконкомів. Отже, ми підтримуємо законопроєкти, які будуть врегульовувати нагляд, і ми не бентежимося щодо нагляду за нашими актами, але розраховуємо, що все буде виважено прийнято у законі, відповідно до Європейської хартії.
Чи не виникнуть у громад труднощі через додаткову бюрократизацію?
Тетяна Єгорова-Луценко: У контексті законопроєкту я не бачу дуже великої бюрократії. У разі бажання місцевий орган може звернутися до префекта за додатковою правовою інформацією щодо майбутнього рішення. Якщо префект вважає, що є порушення законодавства, то він надає термін 30 днів, для того щоб усунути ці порушення. До того ж префект може звернутися до суду та оскаржити в судовому порядку даний акт. Але у європейській практиці ми не бачимо масової кількості звернень префектів до суду. Тому ми будемо розраховувати на плідну співпрацю з наглядовими органами. Очікуємо, що сама бюрократія не буде зарегульована таким чином, що ми муситимемо погоджувати кожен акт, який маємо ухвалити.
Тетяна Єгорова-Луценко. Фото: facebook/Тетяна Єгорова-Луценко
"Переформатування застарілих місцевих держадміністрацій у нові органи префектурного типу"
"Асоціація міст України" критикувала положення, яке дозволяє голові місцевої держадміністрації призупиняти акти місцевих органів. Як ви ставитеся до цієї критики?
Віталій Безгін: "Асоціація міст України" виступає проти цього законопроєкту і до будь-яких законопроєктів, які мали б запровадити нагляд в Україні. Назвемо це світоглядним питанням. Якби я був мером, то теж виступав би проти будь-яких форм нагляду. Щодо норми про одноосібну призупинку, то саме внаслідок нормальних фахових консультацій з відповідними асоціаціями я, як перший автор цієї правки, ухвалив рішення відкликати її, щоб вона не була присутня в таблиці й не викликала занепокоєнь. Тож пересторогу з боку органів місцевого самоврядування було знято.
Сергій Шаршов: У нашій асоціації є чотири засадничі принципи, які ми завжди відстоювали під час консультацій із комітетом Верховної Ради. Перше ― має бути створена й забезпечена м’яка модель здійснення адміністративного нагляду, коли наглядовий орган має сам доводити свою правоту в суді. Друге ― усі скасування, відтермінування, призупинення рішень органів місцевого самоврядування мають здійснюватися у судовому порядку, за винятком питань територіальної цілісності України або державної безпеки. Третє ― голова місцевої держадміністрації має бути не політичною фігурою, а державним службовцем, професіоналом своєї справи. Четверте ― треба уникати дублювань повноважень між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування. Усе це в комплексі нам дозволить здійснити переформатування застарілих місцевих держадміністрацій у нові органи префектурного типу, які мають бути партнерами для органів місцевого самоврядування.
"Хочеться, щоб наше самоврядування попрацювало у сталих умовах"
Нагляд ― це єдине, чого не вистачає реформі місцевого самоврядування?
Віталій Безгін: Ні. Набагато більше є речей. Є питання розмежування повноважень на рівні законодавства. Тобто в Україні існує парадоксальна річ, коли ми змінами до бюджетного кодексу, а саме грошима, вирішуємо, хто за що відповідальний. За що відповідальна центральна влада, а за що ― органи місцевого самоврядування регіонального, субрегіонального чи базового рівня у тій чи іншій сфері. Цього розмежування немає. І звісно, немає змін до Конституції, які б остаточно поставили крапку в дискусії про те, що є базовою одиницею. Усі розуміють, що це ― територіальна громада, але у нас все ще присутні сільські та селищні ради як органи. Отже, зміни ― необхідні, і без цього децентралізація ніколи не стане завершеним процесом. До речі, практика деяких країн, наприклад, Швеції, показує, що цей процес може тривати і 200 років. Досконалості немає меж. Сподіваюся, що наш шлях буде трошки іншим. Хочеться, щоб наше самоврядування попрацювало у сталих умовах. Від жовтня 2020-го, коли були вперше обрані по всій Україні органи самоврядування, жодного сталого року на розвиток в українських громад не було.
Чи можуть потенційно виникнути зловживання у справі нагляду?
Віталій Безгін: Так, ризик такий існує, причому в усіх сферах. Це питання вишколу людей та нормального ціннісного відбору. Чи сприяє наша загальна система публічної служби цьому критерію? Тут є величезні проблеми, на мій погляд. Зазвичай у нас регулювання зводиться до "палиці без морквинки", що відсікає ефективних молодих людей від державного сектора.
"Реформу потрібно продовжувати"
Запитання до В'ячеслава Негоди. Ви наділені повноваженнями контролювати нагляд за рішеннями громад. Які ви бачите проблеми?
В'ячеслав Негода: Ми сьогодні обговорюємо 11 років з моменту ухвалення урядом концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Сам нагляд не фігурує у концепції, не пригадую, чи є такий термін у законопроєкті 4298. Він справді є у Статті 8 Європейської хартії, де чітко зазначено про адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування. Але я б наголосив на іншій проблемі ― ми не завершили реформування територіальних органів виконавчої влади, до яких належать місцеві державні адміністрації, тобто обласні та районні. Вони залишились у тому пострадянському стані іншої політичної системи, коли громадами, яких було понад 11 тисяч, фактично управляли районні адміністрації. Тепер ці повноваження перейшли громадам, а районні та обласні адміністрації залишилися у пострадянському стані, і це найбільша проблема. Допоки ми не впорядкуємо повноваження обласних та районних адміністрацій, питання нагляду не стане панацеєю, що вирішує якісь етапи реформи. Сьогодні у районних та обласних адміністрацій повноважень є більше, ніж це передбачено у законопроєкті 4298. Увесь контроль за делегованими повноваженнями нині може здійснюватися місцевими держадміністраціями. Тому першочергова задача ― розмежувати повноваження між обласними та районними адміністраціями, а між самим самоврядуванням впорядкувати їх. Районні ради зараз мають такі ж повноваження, як це було до жовтня 2020 року. Це нонсенс, адже вони не мають бюджету. Я би про це більше говорив.
В'ячеслав Негода. Фото: commons.wikimedia.org
Щодо нагляду, то йдеться про верховенство права. Це не лише про нагляд над законністю рішень органів самоврядування, а й рішень територіальних органів виконавчої влади. Це про законність рішень районних адміністрацій, обласних адміністрацій, тому брати треба ширше. А ми говоримо про реформу, яку ще не завершили, тільки в контексті нагляду. Сьогодні проблема не в нагляді, бо повноважень більш ніж достатньо. Адміністрації можуть звернутися в суд на будь-яке рішення, якщо є ознаки його незаконності. Мова ж йде про створення нових відносин між виконавчою владою і територіальними громадами, а також іншими органами місцевого самоврядування ― якщо ми говоримо про багаторівневе демократичне урядування, що має бути побудоване в Україні. Отже, реформу потрібно продовжувати ― завершити її другу частину, яка стосується всієї системи організації виконавчої влади. Дуже добре, що і уряд, і парламент, і асоціації стоять саме на цій позиції.
Тернопільська область активно співпрацює з програмою Ради Європи щодо вдосконалення системи моніторингу рішень громад. Чи є якісь відчутні результати?
В'ячеслав Негода: Із перших днів роботи ми налагодили взаємодію з громадами в такий спосіб, що здійснюємо м’який моніторинг за їхніми рішеннями. Немає заходів адміністративного тиску. За перші місяці 100% розпоряджень сесії вже відповідали закону ― проти 50%, як це було раніше. Зараз ми працюємо над зміною структури районних адміністрацій, створюємо підрозділи по взаємодії з територіальними громадами. Уся секторальна політика щодо делегованих повноважень буде також відображена. Ми ставимо одну мету ― взаємодія, координація, а завдання виконавчої влади не лише здійснювати нагляд, тобто бути керівником місцевого самоврядування. Маємо іншу позицію ― ми повинні працювати, як партнери. Водночас відповідальність за виконання законодавства ― і органами самоврядування, і виконавчою владою ― має бути безапеляційна.
"Шукати точки цивілізованого дотику між представниками самоврядування та центральної влади"
Коли планується ухвалити закон? Чи допускаєте якісь компроміси?
Віталій Безгін: Ключове у питанні нагляду ― знайти збалансовану версію. Незалежно від того, в якій формі буде реалізовано нагляд, потрібно продовжувати шукати точки цивілізованого дотику між представниками самоврядування та центральної влади. Адже об’єктивно ― це болюча тема. Тут не може бути безболісних рішень, але ми у стані повномасштабної війни, і нам точно не можна допускати відсутність єдності чи конфронтацію між різними рівнями урядування в державі. Тому що цим точно скористається наш ворог ― РФ. Я б зараз утримався від строкових прогнозів, бо головне ― не виплеснути дитину. Дискусія щодо цього регулювання триває з 2020 року, а може велася ще за попереднього скликання парламенту. Тому краще, нехай вона буде зважена, аніж призведе до небажаних наслідків.
